Qu’est ce qu’un délai raisonnable de jugement ?

 

Après avoir rappelé le principe général qui gouverne le fonctionnement des juridictions administratives selon lequel les justiciables ont droit à ce que leurs requêtes soient jugées dans un délai raisonnable, le Conseil d’Etat, dans deux arrêts rendus le 24 septembre 2008 a considéré :

 

• d'une part, qu'une durée de cinq ans et d’un mois entre le jugement rendu par un tribunal administratif et la date d'enregistrement d’une réclamation préalable devant l'administration fiscale était excessive, « eu égard, notamment, à l'absence de difficulté particulière de l'affaire et de ce qu'il n'est ni établi ni même allégué que le comportement de M. A aurait concouru à l'allongement de la durée de la procédure » (CE 24 septembre 2008, req. n 308458).   

 

• d'autre part, qu'un délai de « délai total de 3 ans et 9 mois de la procédure administrative préalable et de la procédure juridictionnelle comportant deux degrés de juridiction, n'est pas excessif » (CE 24 septembre 2008, req. n° 308459).

 

Le Conseil d’Etat a également rappelé que  la méconnaissance de cette obligation « est sans incidence sur la validité de la décision juridictionnelle prise à l'issue de la procédure » mais que, dans l’hypothèse ou la méconnaissance du droit à un délai raisonnable de jugement a causé aux justiciables « un préjudice direct et certain, ils peuvent obtenir la réparation du dommage ainsi causé par le fonctionnement défectueux du service public de la justice et dont la réparation ne se trouve pas assurée par la décision rendue sur le litige principal »

 

Ainsi, dans la première espèce, le justiciable a obtenu la réparation du «  préjudice moral que le délai excessif de jugement a, en l'espèce, causé à M. A en lui allouant à ce titre une indemnité de 5 000 euros, tous intérêts compris ».

 

Références : CE 24 septembre 2008, req. n° 308458 et CE 24 septembre 2008, req. n° 308459 disponibles sur Legifrance

 

Contentieux administratif : l'absence de communication aux parties du rapport du conseiller rapporteur ne méconnait pas, pour la CEDH, l'article 6 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme

 

 

 

Dans un arrêt Reinhardt et Slimane Kaïd c/ France du 31 mars 1998, la Cour Européenne des Droits de l’Homme avait condamné la France pour violation de l’article 6 de la CEDH car, devant la Cour de Cassation, les notes des conseillers-rapporteurs étaient communiquées aux avocats généraux près la Cour de cassation (CEDH, gde ch., 31 mars 1998, Reinhardt et Slimane Kaïd c/ France, § 105).

 

Pour la CEDH, en effet, :

 

« ….c’est l’intégralité dudit rapport ainsi que le projet d’arrêt qui furent communiqués à l’avocat général. Or celui-ci n’est pas membre de la formation de jugement. Il a pour mission de veiller à ce que la loi soit correctement appliquée lorsqu’elle est claire, et correctement interprétée lorsqu’elle est ambiguë. Il « conseille » les juges quant à la solution à adopter dans chaque espèce et, avec l’autorité que lui confèrent ses fonctions, peut influencer leur décision dans un sens soit favorable, soit contraire à la thèse des demandeurs (paragraphes 74 et 75 ci-dessus).

 

Étant donné l’importance du rapport du conseiller rapporteur, principalement du second volet de celui-ci, le rôle de l’avocat général et les conséquences de l’issue de la procédure pour Mme Reinhardt et M. Slimane-Kaïd, le déséquilibre ainsi créé, faute d’une communication identique du rapport aux conseils des requérants, ne s’accorde pas avec les exigences du procès équitable ».

 

Si dans les arrêts Kress (CEDH, 7 juin 2001, Kress c/ France : GAJA, n° 110) et Martinie (CEDH, 12 avr. 2006, Martinie c/ France : AJDA 2006, p. 986, note F. Rolin), la participation du commissaire du gouvernement au délibéré du Conseil d'État avait été condamnée, la question de la communication du rapport du Conseiller rapporteur .

 

Or ni l'arrêt Kress ni l'arrêt Martinie n'ont tranché la question de savoir si la solution si  l’absence de communication aux parties du rapport du conseiller rapporteur alors que ce document avait été porté à la connaissance du commissaire du gouvernement était de nature à méconnaitre les exigences de l’article 6 de la CEDH.

 

Dans l’arrêt Assoc. avenir d'Alet c/ France du 14 février 2008 (n° 13324/04), la Cour répond par la négative :

 

«  La Cour rappelle qu'elle a déjà observé dans sa décision Flament c/ France (déc. n° 28584/03) que le rapport du conseiller rapporteur devant le Conseil d'État ne contient qu'un « simple résumé des pièces » du dossier. Elle a également relevé à l'occasion de cette affaire que les demandeurs au pourvoi sont en possession des pièces du dossier, et notamment des mémoires échangés entre les parties. Elle en a déduit qu'il ne saurait être valablement soutenu devant la Cour que la lecture par le commissaire du gouvernement, ou même la possession, d'un document résumant lesdites pièces puisse fournir davantage d'informations que de posséder les pièces elles-mêmes et qu'aucune situation de net désavantage eu égard à l'une ou l'autre des parties ne pouvait être constatée de ce fait.

 

La Cour ne voit pas de raison de s'éloigner de cette conclusion en l'espèce.

 

Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l'article 35, paragraphes 3 et 4 de la Convention. (...) »

 

Il reste que l’on peut se demander si cette analyse n’est pas fondée sur une vision quelque peu inexacte de la nature et du contenu du rapport du Conseiller rapporteur.

 

En effet, si la Cour soutient que le le rapport du conseiller rapporteur devant le Conseil d'État ne contient qu'un « simple résumé des pièces » du dossier, cette affirmation parait contredite par les observations des Conseillers d’Etat Jean Massot et Thierry Girardot, qui, dans le rapport du Conseil d’Etat pour 1999 (p. 165) exposaient la mission du Conseiller rapporteur dans les termes suivants :

 

« le travail du rapporteur se traduit par trois documents qu'il est chargé d'établir. Il doit en premier lieu rédiger les visas de la décision à venir (...) Il doit ensuite, et c'est sans doute le coeur de son travail, rédiger un projet de décision qui reflète son analyse du dossier (...) Enfin, le rapporteur doit rédiger une note qui a pour objet d'expliquer le raisonnement qui conduit de la requête au projet. La note doit comprendre un examen des questions de procédure (compétence, recevabilité) et doit expliquer la réponse apportée à chaque moyen par référence soit à des pièces du dossier, soit à des textes, soit à la jurisprudence. Elle doit comprendre, en annexe, une copie des textes et de la jurisprudence sur lesquels s'est fondé le rapporteur »

 

On est donc loin d’un simple résumé des pièces ce qui rend la décision critiquable.

Recevabilité des recours des associations en matière d’urbanisme : les statuts de l’association requérante doivent avoir été déposées en préfecture avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire

 

Par une loi du 13 juillet 2006 dite loi ENL, le législateur, pour renforcer la sécurité juridique des constructeurs, a modifié le Code de l’urbanisme pour y insérer un article L. 600-1-1 du Code de l’urbanisme qui prévoit qu’ « Une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou à l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ».

Il s’est agi, cette fois-ci, de tenter de limiter les recours associatifs contre les autorisations d'urbanisme.

Aux termes de ce nouvel article L. 600-1-1 ne sont visés  que les recours associatifs dirigés contre « une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sol ».

Ne sont donc pas concernés les recours tendant à l'annulation des documents d'urbanisme.

De plus, les décisions concernées par la nouvelle condition instaurée par l’article L. 600-1-1 son celles prises suite à une demande devant faire l'objet d'un affichage en mairie.

Il s’agit, en application de l'article R. 423-6 du code de l'urbanisme, des permis de construire, des permis d'aménager, des permis de démolir et des décisions de non-opposition à des déclarations préalables.

Notons également qu’il s’agit ensuite d’une première exception au principe selon lequel le recours pour excès de pouvoir est ouvert aux associations même non déclarées.

La plus grande difficulté concerne l’application dans le temps de cet article et de la limite qu’il pose.

Le Tribunal administratif d’AMIENS, le 6 mars 2007, avait considéré que cette disposition nouvelle « qui a pour objet de créer une condition de recevabilité nouvelle, ne saurait s'appliquer qu'aux demandes déposées par le pétitionnaire à une date postérieure à celle de la promulgation de cette loi ». Tribunal administratif d'Amiens, 6 mars 2007, Aassociation « Habitons Mercey, req. n°  0502281).

Le Juge des référés du tribunal administratif de Nantes avait, lui, estimé que n’était pas irrecevable le recours enregistré le 17 novembre 2006 – soit après la promulgation de la loi intervenue le 17 juillet 2006 – contre un permis de construire sollicité le 14 novembre 2005 et délivré le 9 mai 2006 et ce « en raison du principe de la non rétroactivité des lois et règlements » ( TA Nantes 30 nov. 2006, Association « Bien vivre à Boufféré », n° 066077).

Le tribunal Administratif de Clermont Ferrand, le 27 février 2007, notant que cet article était immédiatement applicable après sa publication au Journal officiel du 16 juillet 2006, il en déduit que le nouvel article L. 600-1-1 « fait obstacle à la recevabilité d'une requête présentée postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi par une association dont le dépôt des statuts est intervenu postérieurement à l'affichage de la demande du bénéficiaire de la décision attaqué », ajoutant : « quelle qu'ait été la date à laquelle ses membres ont décidé de se constituer en association en application des dispositions de la loi dite de 1901 » (Tribunal administratif de Clermont-Ferrand, 27 février 2007, req. n° 0601695).

Dans un arrêt du 11 juillet 2008, le Conseil d'État a , quant à lui, estimé que les dispositions de l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme, qui rendent irrecevable le recours d'une association contre une autorisation d'urbanisme si les statuts de celle-ci n'ont pas été déposés avant l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire sont applicables aux recours formés contre les décisions intervenues après son entrée en vigueur, soit le 17 juillet 2006, même si la demande a été présentée antérieurement.

Dans cette affaire, une association avait demandé la suspension du permis de construire d'un parc d'éoliennes délivré en août 2007. Le juge des référés du tribunal administratif de Limoges avait déclaré sa demande irrecevable au motif que ses statuts avaient été déposés en préfecture en février 2007, soit bien après l'affichage en mairie, en décembre 2005, de la demande de permis de construire.

 

Le Conseil d’Etat confirme cette décision.

 

En effet, pour la Haute assemblée, « une disposition nouvelle qui affecte la substance du droit de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision administrative est, en l'absence de dispositions expresses contraires, applicable aux recours formés contre les décisions intervenues après son entrée en vigueur, alors même que ces derniers statuent sur des demandes présentées antérieurement à cette entrée en vigueur ».

Dès lors, « l'association requérante ne pouvait se prévaloir d'aucune situation juridique définitivement constituée lui permettant d'exercer un recours contre l'arrêté du préfet de la Creuse se prononçant sur la demande de permis de construire de la SAS du parc éolien de Janaillat Saint-Dizier-Leyrenne pris le 14 août 2007, puis modifié le 8 octobre 2007, faute pour ces décisions d'être déjà intervenues à la date à laquelle la loi du 13 juillet 2006 est entrée en vigueur ».

Le Conseil d’Etat a également considéré que l'association « n'est fondée à soutenir, ni que cette application serait rétroactive, en méconnaissance des stipulations de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ni, en tout état de cause, qu'elle porterait atteinte à son droit au respect des biens rappelé par l'article 1er du premier protocole additionnel à la même convention ».

Source : CE 11 juillet 2008, Association des amis des paysages bourganiauds, req. n° 313386 consultable sur Légifrance

Contentieux administratif : motivation et contrôle du juge de cassation sur la décision d’infliger une amende pour recours abusif

Le pouvoir conféré au juge d’assortir, le cas échéant, sa décision d’une amende pour recours abusif n’est pas soumis à l’exigence d’une motivation spéciale. La qualification juridique à laquelle il se livre pour estimer qu’une requête présente un caractère abusif peut être utilement discutée devant le juge de cassation. Mais le montant de l’amende relève en revanche de son pouvoir d’appréciation.

« Considérant qu'aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 3 000 euros ; Considérant que le pouvoir conféré au juge d'assortir, le cas échéant, sa décision d'une amende pour recours abusif n'est pas soumis à l'exigence d'une motivation spéciale ; que la qualification juridique à laquelle il se livre pour estimer qu'une requête présente un caractère abusif peut être utilement discutée devant le juge de cassation ; que le montant de l'amende relève, en revanche, de son pouvoir d'appréciation ; Considérant qu'eu égard à l'objet de la requête de Mme A et aux moyens qui étaient développés, le tribunal administratif de Marseille l'a inexactement qualifiée d'abusive ; que son jugement doit, par suite, être annulé en tant qu'il a condamné Mme A à quatre amendes pour recours abusif »

 

Source : CE, 30 mai 2008, req. n° 282530

 

Procédure contentieuse : Les conséquences du non respect de la mise en demeure de produire ses observations et l’acquiescement aux faits exposés dans les mémoires du requérant

 

L’article R. 612-6 du Code de justice administrative dispose que :

« Si, malgré une mise en demeure, la partie défenderesse n'a produit aucun mémoire, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant ».

 

1.      L’acquiescement aux faits ne joue que si le défendeur n’a produit aucun mémoire.

CE, 7 mai 2007, n° 291269

« Considérant, au surplus, qu'aux termes de l'article R. 612-6 du code de justice administrative : Si, malgré une mise en demeure, la partie défenderesse n'a produit aucun mémoire, elle est réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les mémoires du requérant. ; que cet acquiescement aux seuls faits ne vaut que dans le cas de défaut de mémoire du défendeur ; qu'ainsi le président du tribunal administratif de Marseille, en jugeant que la société requérante n'ayant pas répliqué, doit être regardée comme satisfaite, alors que la société n'est pas le défendeur et qu'elle n'a d'ailleurs pas été mise en demeure de produire un mémoire en réplique, a entaché son ordonnance d'une erreur de droit ; que, dès lors, la SCEA LES CAMARDS est également fondée à demander l'annulation de l'ordonnance attaquée pour ce second motif ».

2. Le délai fixé n’est pas sanctionné par la forclusion ; le défendeur n’est pas réputé avoir acquiescé aux faits s’il produit un mémoire avant la clôture de l’instruction.

Conseil d’Etat, 1er février 1989, n° 66144 :  

« Sur l'acquiescement aux faits :

Considérant qu'aux termes de l'article R.200-5 du livre des procédures fiscales : "Lorsque l'administration n'a pas, à l'expiration d'un délai de six mois suivant la date de présentation de l'instance, produit ses observations, le président du tribunal administratif peut lui accorder un nouveau délai de trois mois qui peut être prolongé, en raison de circonstances exceptionnelles, sur demande motivée. Le président du tribunal administratif peut imposer des délais au redevable. Si c'est le demandeur qui n'a pas observé le délai, il est réputé s'être désisté ; si c'est la partie défenderesse, elle sera réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans les recours" ;

Considérant que, si la société des Grands Hôtels d'Aix-en-Provence soutient que le directeur départemental des services fiscaux des Bouches-du-Rhône a produit un mémoire en défense devant le tribunal administratif à une date telle que l'administration doit être réputée avoir acquiescé aux faits exposés dans la demande, il résulte des pièces du dossier de première instance que ce mémoire a été enregistré avant la clôture de l'instruction ; que, dans ces conditions, l'administration ne peut être regardée comme ayant acquiescé aux faits exposés dans la demande ».

A contrario : CE, 1er février 1989, n° 62297 :

« Considérant qu'il est constant que le ministre chargé des P.T.T., dûment mis en demeure le 28 mars 1984 d'avoir à produire ses moyens de défense dans un délai de 30 jours, n'a produit son mémoire en défense que le 18 juin 1984, soit après la clôture de l'instruction ; qu'il n'est dès lors pas fondé à se plaindre de ce que le tribunal administratif de Basse-Terre, pour rendre son jugement du 20 juillet 1984, a retenu le motif que l'Etat était réputé avoir acquiescé aux faits exposés par M. Paul Nicolas X... dans sa requête ».

3. Même en cas d’acquiescement aux faits par le défendeur, le juge vérifie qu’ils ne sont pas contredits par les pièces du dossier :

CAA Paris , 8 octobre 2007, n° 06PA02677   

« Considérant que copie de la requête de M. X a été communiquée le 17 novembre 2006 au préfet de police et que celui-ci a été mis en demeure le 14 juin 2007 de produire ses observations ; que cette mise en demeure est restée sans effet ; que, dans ces conditions le préfet de police doit, conformément aux dispositions de l'article R. 612-6 précitées du code de justice administrative être réputé avoir admis l'exactitude matérielle des faits allégués par le requérant ; que l'inexactitude de ces faits ne ressort d'aucune des pièces du dossier ».

4. L’acquiescement aux faits ne dispense pas le juge d’examiner les questions de droit soulevées par le litige.

CE, 2 avril 2007, n° 272730 :

« Considérant que pour annuler le refus implicite du ministre, né du silence gardé sur des demandes présentées les 27 avril, 28 mai et 5 octobre 1999, d'accorder à M. A le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire au titre de l'emploi de chef du bureau budget-contrôle de gestion de l'établissement du matériel de l'armée de terre du Mans et pour enjoindre au ministre d'accorder le bénéfice de la bonification sollicitée, le jugement attaqué s'est fondé sur ce que le ministre, qui n'avait pas produit d'observations en défense malgré une mise en demeure de le faire, n'avait pas fourni au tribunal les motifs du refus d'inscription de l'emploi occupé par M. A sur la liste des emplois éligibles à la nouvelle bonification indiciaire ; que si le ministre devait, en l'absence de production d'un mémoire en défense, être réputé avoir acquiescé aux faits exposés dans la requête de M. A, cette circonstance ne dispensait pas le tribunal de se prononcer sur les moyens de droit que soulevait l'examen de l'affaire ; qu'en s'abstenant d'examiner la légalité de l'arrêté du 25 mars 1992 modifié fixant la liste des emplois éligibles à la nouvelle bonification indiciaire et en annulant le refus au seul motif de l'acquiescement aux faits, le tribunal a commis une erreur de droit ; que par suite, le MINISTRE DE LA DEFENSE est fondé à demander l'annulation du jugement attaqué ».

 

délai de distance et droit administratif

Le droit administratif et plus particulièrement le contentieux administratif connaît l’institution des délais de distance, c'est-à-dire des délais qui s'ajoutent aux délais de droit commun afin de prendre en compte l'éloignement du destinataire d'une décision administrative.

A défaut de principe général du droit qui viendrait imposer le respect de tels délais de distance, de façon généralisée, en matière administrative, contentieuse ou non, ces délais ne s’appliquent que si des textes le prévoient (Voir CE 30 octobre 1998, Sarran et Levacher, rec. 368 ; CE 28 avril 2000, Pinto Martinez, rec. 1150).

Ainsi, l’article R. 421-7 du Code de justice administrative dispose que :

« Les délais supplémentaires de distance prévus aux articles 643 et 644 du Nouveau code de procédure civile s'ajoutent au délai de deux mois prévu à l'article R. 421-1.

Toutefois, ne bénéficient pas de ces délais supplémentaires les requérants qui usent de la faculté prévue par les lois spéciales de déposer leurs requêtes à la préfecture ou à la sous-préfecture.

Lorsque la demande est présentée devant les tribunaux administratifs de Mamoudzou, de Polynésie française, de Mata-Utu et de Nouvelle-Calédonie, les délais de recours sont augmentés d'un mois pour les personnes qui ne demeurent pas dans le territoire ».

Aucun délai de distance ne s’applique en dehors de cette hypothèse, sauf texte particulier.  

Il a ainsi été jugé que, faute de texte en ce sens, les délais de distance ne s’ajoutaient  pas aux délais qui, prévus par le livre de procédure fiscale, sont accordés aux contribuables pour apporter leurs justifications à une demande d’éclaircissements faite par l’administration :

« Considérant en troisième lieu que si M. X soutient que les délais qui lui ont été accordés pour répondre aux deux demandes de justification en date du 20 juillet 1992 et à la mise en demeure en date du 2 février 1993 auraient dû être majorés du délai de distance prévu par l'article 643 du code de procédure civile, aucun texte législatif ou réglementaire n'a étendu l'application de ce texte à la procédure d'imposition ; que par suite le moyen doit être écarté » ; (CAA Nancy, 10 juin 2004, M. Pierre X, req. 99NC02056 ; également CAA Bordeaux , 18 octobre 2001, Philippe X, req. no 98BX01608, inédit).

Il a même été jugé que les délais qui peuvent être prévus ou impartis dans le cadre de l'instruction d'une requête devant la juridiction administrative ne sont pas assortis du délai de distance. Ainsi, le délai imparti pour produire un mémoire complémentaire sous peine de désistement d'office par l'article R. 611-22 du code de justice administrative n'est pas assorti du délai de distance (CE 13 janv. 1984, Cons. de l'Ordre des avocats de la Polynésie française, Req. n° 50187).